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　　【典型意義】建設(shè)用地預(yù)審是發(fā)展改革部門審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目前對用地的預(yù)先把關(guān)，是有關(guān)部門審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請報(bào)告的必備文件，但并不是批準(zhǔn)項(xiàng)目用地的直接依據(jù)，尚未對被征地農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。本案的意義在于，向群眾釋明法律，引導(dǎo)群眾采取更加直接、有效的方式，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。同時(shí)，避免程序空轉(zhuǎn)，降低不必要的社會成本。

　　（一）基本案情

　　2009年，湖南省國土資源廳（以下簡稱湖南省廳）根據(jù)瀘溪縣白武公路改造工程有限責(zé)任公司提交的申請材料，作出《湖南省建設(shè)用地預(yù)審報(bào)告書》（湘國土預(yù)審字〔2009〕第75號，以下簡稱75號預(yù)審報(bào)告書），認(rèn)為該項(xiàng)目用地符合法律法規(guī)規(guī)定，通過預(yù)審。2017年10月，李某經(jīng)向湖南省廳申請信息公開，獲知75號預(yù)審報(bào)告書，并得知其房屋在75號預(yù)審報(bào)告書的擬用地范圍內(nèi)。2017年11月20日，李某不服75號預(yù)審報(bào)告書，提起行政復(fù)議，請求撤銷該預(yù)審報(bào)告書。

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　　復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，預(yù)審報(bào)告書是依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，國土資源主管部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對4建設(shè)用地有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查后作出的意見，李某不是75號預(yù)審報(bào)告書的相對人，與75號預(yù)審報(bào)告書無行政法律上的利害關(guān)系，其就75號預(yù)審報(bào)告書提出的行政復(fù)議申請不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件，復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出不予受理的行政復(fù)議決定。

　?。ㄈ┌咐u析

　　本案的焦點(diǎn)是，建設(shè)用地預(yù)審意見與擬用地范圍內(nèi)的居民是否具有行政法律上的利害關(guān)系。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》和國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審是國土資源主管部門對建設(shè)項(xiàng)目涉及土地利用有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的審查，審查的主要內(nèi)容是建設(shè)項(xiàng)目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合國家供地政策，項(xiàng)目用地規(guī)模是否符合工程建設(shè)用地指標(biāo)的規(guī)定，項(xiàng)目占用耕地的，補(bǔ)償耕地初步方案是否可行，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是否符合當(dāng)?shù)刂贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)等，并根據(jù)審查情況出具建設(shè)用地預(yù)審意見。從制度設(shè)計(jì)上看，用地預(yù)審實(shí)際上是發(fā)展改革部門審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目前對用地的預(yù)先把關(guān)，是有關(guān)部門審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請報(bào)告的必備文件，但并不是項(xiàng)目用地的直接依據(jù)，不產(chǎn)生外化的法律效力，對預(yù)審意見所涉地塊范圍內(nèi)的居民而言，其與預(yù)審意見沒有行政法律上的利害關(guān)系，預(yù)審意見對其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響。如其認(rèn)5為自身合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)直接就對外發(fā)生法律效力的土地征收或房屋拆遷等行為提起行政復(fù)議，切實(shí)有效維護(hù)其合法權(quán)益。

　　【專家點(diǎn)評】

　　建設(shè)用地預(yù)審報(bào)告與其所涉地塊范圍內(nèi)的居民是否具有利害關(guān)系？這是判斷復(fù)議申請能否被受理的關(guān)鍵因素之一。根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第二項(xiàng)的規(guī)定，“申請人與具體行政行為有利害關(guān)系”是行政復(fù)議申請被受理的條件之一。在利害關(guān)系的認(rèn)定上，理論界與實(shí)務(wù)界通常所采用的標(biāo)準(zhǔn)是“行政法律上的利害關(guān)系說”，即復(fù)議申請人之合法權(quán)益有受具體行政行為直接侵害之虞，并不包括具體行政行為所產(chǎn)生之一般事實(shí)上的影響。判斷構(gòu)成行政法律上利害關(guān)系的要素有二：一是申請人的權(quán)益受到損害或有受到損害的現(xiàn)實(shí)可能性；二是權(quán)益損害與具體行政行為具有因果關(guān)系，即具體行政行為是因，權(quán)益損害是果。建設(shè)用地預(yù)審報(bào)告是國土資源主管部門在項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)前對用地的預(yù)先把關(guān)，并不是土地征收或房屋拆遷的直接依據(jù)，對被征地農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，公民不能直接就預(yù)審報(bào)告申請行政復(fù)議。本案的典型意義在于本決定是針對行政復(fù)議申請人資格問題所作的判斷，確立了申請行政復(fù)議上利害關(guān)系的判斷基準(zhǔn)，這為國土資源領(lǐng)域類似復(fù)議案件的申請與受理做出了指引。

　　轉(zhuǎn)載來源：中華人民共和國自然資源部

　　轉(zhuǎn)載時(shí)間：2017-12-27

　　轉(zhuǎn)載連接：http://www.mnr.gov.cn/dt/zb/2017/xzfy/beijingziliao/201712/t20171227_2127472.html